白景明

做到精准发力必须有系统思维，把握前期减税降费措施对当前政策选择的影响，科学识别当前经济发展中迫切需要解决的问题，重点在制造业，以及小微企业和个体工商户两个方面发力。

减税降费是直接、有效、公平的惠企利民政策。为稳增长、调结构，2009年起我国再次采行积极的财政政策，减税降费成为重要政策手段之一。2021年新增减税降费预计超1万亿元。2021年12月8日~10日召开的中央经济工作会议明确指出2022年还要实施新的减税降费政策。2022年1月19日召开的国务院常务会议决定，在前期已对部分到期税费优惠政策延期的基础上，再延续执行涉及科技、就业创业、医疗、教育等另外11项税费优惠政策至2023年底。

2022年既是承前启后的一年，又是形势错综复杂的一年。承前启后是指“十四五”开局之年的2021年经济增长率高达8.1%，2022年要稳住的经济基本盘是114.4万亿元的国内生产总值（GDP）。这意味着前期的发展成果在为后期的发展奠定了坚实基础的同时，增加了后期发展的艰巨性。形势错综复杂是指当前我国虽然仍处于重要战略机遇期，经济发展韧性强，经济增长内生动力不减，但经济发展的挑战增多、困难加重，尤为突出的是面临国内需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，面临国际疫情冲击、物价上涨、技术封锁三重压力。显然，在这样的背景条件下求发展，政府加大宏观调控力度、优化调控方式时必须稳字当头，要清醒地认识到，能够稳住经济基本盘，实现“六稳”就是伟大胜利。这对如何实施减税降费政策相应提出了更高要求，具体讲，就是要求实施新的减税降费政策时更加注重精准发力。

实施新的减税降费政策做到精准发力必须有系统思维。所谓系统思维是指以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认清基础条件，坚持稳中求进工作总基调，针对构建新发展格局中迫切需要解决的涉及经济安全和社会稳定的重大问题，统筹兼顾，找准发力点，实施更大力度组合式减税降费并争取更强的连锁效应、乘数效应和边际效应。

认清基础条件的核心价值是把握前期减税降费措施对当前减税降费政策选择的影响。进一步说，规模性减税降费是创新宏观调控方式的先手棋，单是“十三五”以来累计新增减税降费就已超过8.6万亿元。这一数据背后的支撑因素是普惠性减税降费和结构性减税降费并举，是税制改革全面向纵深推进，是增值税、企业所得税和个人所得税三大主体税同步推进减税性税制改革，是数百项行政事业性收费的取消和大力度的社保缴费阶段性减免。由此可见，通过前期高强度的深层次改革，我国已建立了负担公平、放水养鱼的税费制度，打牢了制度性减税降费的基础。这意味着实施新的减税降费政策，不是要对既定的税费制度大改，而是要在发挥现行税费制度优势的基础上深化改革、找寻行之有效的政策措施，既可推出新举措，也可延续或加大原有举措力度。同时，要看到前期改革形成的税费制度相较改革前每年都会带来上万亿元的制度性减税降费额，核定新增减税降费额必须充分考虑这一因素，不能单纯追求规模扩张，要坚持风险和成本可控原则，此即稳中求进。

找准发力点要科学识别当前经济发展中迫切需要解决的问题。总体看，我国经济发展的基础还不牢固，仍然存在诸多结构性缺陷，当前面临的突出问题是需求收缩、供给冲击、预期转弱。需求收缩主要表现在三方面：一是居民收入增速放缓。改革过程中，总体上城镇职工年度平均实际工资增长率超过年度经济增长率，但近年来出现了两者差距收窄的情况。同时，城乡居民人均实际可支配收入增长率也有所放缓，2020年和2021年两年平均实际增长5.1%，低于同期经济增长率。二是社会消费品零售总额增长率下行。近年来，从绝对额角度看，虽然最终消费的经济增长贡献率抬升至60%左右，但年度社会消费品零售总额增长率却呈下降态势。2020年和2021年两年平均增长率为3.9%，低于同期经济增长率。三是全社会固定资产投资增长率深度下调。20世纪80年代和90年代年均全社会固定资产投资增长率高达20%多。“十一五”时期年均全社会固定资产投资增长率仍为20.9%，“十二五”时期降至16.9%，及至“十三五”时期快速下滑至6%，2021年为4.9%，低于同期经济增长率3个百分点。供给冲击的突出表现有两点：一是大宗商品价格上涨推高了供给成本。2020年突如其来的新冠肺炎疫情打破了全球原有经济平衡格局，极大地冲击了世界各国的产业链和供应链，迫使各国政府调整宏观经济政策。发达经济体和主要新兴经济体普遍采行宽松的货币政策。这种政策转向与产品供求结构性失衡不断加剧结合在一起，造成了全球大宗商品价格快速上涨局面。我国是石油、铁矿石等部分大宗商品供给对外依存度偏高的国家。因此，全球大宗商品价格上涨对我国形成了强劲的输入型通胀压力。在这种背景条件下，2021年工业生产者出厂价格上涨8.1%、工业生产者购进价格上涨11%，钢材、铜等原材料价格创历史新高。二是部分事关国计民生的物资供不应求。最为突出的是煤、电、气出现多年未有的短缺情况。同时，由于技术进步滞后于经济规模扩张，芯片、高端新材料、高端装备等关键产品的供不应求加剧。预期转弱的主要表现是消费者信心指数和企业家信心指数下降，国内外机构下调经济增长率预期值。

毋庸置疑，这些问题叠加在一起构成了强劲的经济下行压力，会扩大结构性失业规模，形成新的供求失衡，推高消费物价。同时要看到，这些问题有的是中等收入国家普遍会遇到的问题，有的是我国特定资源禀赋、需求结构、增长动力等条件的特殊产物，具有长期性。因此，确定减税降费政策发力点必须有全局和战略眼光，立足跨周期调节，力争使减税降费政策兼具缓解当期经济发展困难和增强市场主体活力，促使经济可持续发展的功能。据此，实施新的减税降费政策应重点在制造业，以及小微企业和个体工商户两个方面发力。

建设制造业强国是我国的长期战略。近年来国际上的贸易保护主义抬头和突如其来的新冠肺炎疫情冲击没有使我国出现恶性通胀、经济停滞、供给恐慌情况，主要得益于我国拥有完整的制造业体系和相对充裕的产能以及基本素质优良的产业大军。这再一次力证，14亿人的大国只有发展制造业才能安邦兴国、才能畅通经济内循环。也就是说，运用减税降费促进制造业健康发展是事关国家经济安全和社会稳定的对整体产业链和供应链的强链、补链之举。减税降费发力促进制造业发展应多管齐下，既推动制造业企业科技创新和更新改造，又力保规模适度扩张。为此建议，在推动产业转型升级方面：一是延期一批税收优惠政策，如近日召开的国务院常务会议提出的免征符合条件的科技企业孵化器、大学科技园和众创空间孵化服务增值税等；二是完善企业所得税研发费用加计扣除政策。在力保制造业规模扩张以稳定制造业增加值占GDP比重方面，还要加大增值税留抵退税力度，并通过这项政策激励制造业投资并增加制造业企业现金流。

稳就业是宏观调控的重中之重。托不住就业增长率，就托不住居民收入增长率和消费增长率，更谈不上扩大中等收入群体。小微企业和个体工商户是吸纳就业的主力军，小微企业和个体工商户稳不住，稳就业就是一句空话。然而小微企业和个体工商户又是抗风险和抗冲击能力最弱的市场主体。在前期已实施多维度高强度减税降费的基础上，实施新的减税降费政策扶持小微企业和个体工商户更要注重精准帮扶。为此，在延续2021年底到期的支持小微企业和个体工商户的减税降费措施基础上，有必要研究推出新的增加现金流、降低融资成本、提高就业吸纳激励强度等方面的税费优惠政策。

（作者系中国财政科学研究院原副院长、研究员）